1. 공용제한의 의의
공용제한이란 공익사업 기타 복리행정상의 수요를 충족하기 위하여 특정한 재산권에 과하여진 공법상 제한을 말하며, 권리 그 자체의 효력이 제한되는 점에서 의무(채무)를 짐에 불과한 인적 공용부담과 구별된다.
공용제한은 특정 공익사업이나 특정 공익목적을 위하여 또는 특정 물건의 효용을 보존하기 위하여 과하는 제한이고, 특정한 재산권에 과하는 제한이며, 재산권에 대한 제한이다.
2. 공용제한의 종류
(1) 계획제한
계획제한은 행정계획(국토계획, 경제계획 )에 따라 그 목적 달성을 위하여 재산권에 가하는 제한을 말한다.
① 국토이용계획제한
국토의 효율적 이용, 산업입지의 합리화, 환경보전, 지역사회개발, 과밀도시에의 인구･산업의 집중방지 등을 위하여 수립되는 행정계획에 의한 제한을 말한다.
국토이용계획은 구속적 계획이며, 용도지역이 지정되면 토지소유자는 토지를 당해 지역의 지정목적에 적합하도록 이용할 의무를 지고 일정한 시설･건축물･공작물의 설치 기타의 행위가 금지되거나 미리 허가를 받아 행하도록 하고 있으며, 그 외에 지가공시제, 토지 등 거래계약의 허가･신고제, 유휴지규제, 선매협의 등의 제한이 따른다.
② 도시계획제한
도시의 건전한 발전을 위하여 국토이용계획의 하위계획으로서의 도시계획에 의하여 과하는 제한이다.
도시계획법은 이른바 지역･지구제(Zoning)를 채택하여, 행정계획에 의하여 도시 및 그 주변직역을 각각 일정한 특성을 가지는 지역･지구로 구분할 수 있도록 하였다(도시계획법 제32조)
용도지역에는 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등 4개의 지역이 있고, 용도지구에는 풍치지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 보존지구, 공항지구, 시설보호지구의 7개 지구가 있다(도시계획법 제33조).
③ 토지이용제한
이러한 용도구역이 도시계획으로 결정되면 그 안에서는 임의로 공작물을 신축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위를 할 수 없는 제한을 받는 것이 보통이다(도시계획법 제19조, 제2조･2항).
④ 보전제한
자연･자원･문화재 등의 보전을 위하여 사권에 가하여지는 제한으로 이에는 다음과 같은 것이 있다.
ⓐ 지역지구의 지정에 의한 제한
국토이용관리법 또는 도시계획법에 의한 지역지구의 지정에 의하여 토지 등에 가하여지는 행위제한이다.
ⓑ 자연보전제한
공원 내에서의 토지 등에 대한 제한(자연공원법 제24조, 제53조, 도시공원법 제9조, 제28조)이 이에 해당한다.
ⓒ 자원보전제한
보안림에 대한 제한(산림법 제62조, 제66조), 조수보호구역 내에서의 제한(조수보호및수렵에관한법률 제4조 제1항) 등이 이에 해당한다.
ⓓ 문화재보호제한
국보･고적･천연기념물 등 공적보존물에는 그 보존에 필요한 한도에서 소유권에 대한 제한이 따른다(문화재보호법 제20조, 제21조). 사찰･향교재산에 대하여도 보존상의 제한이 있다(전통사찰보존법 참조).
ⓔ 농지 등의 전용제한
농지전용제한(농지법 제4조), 보전임지전용제한(산립법 제18조) 등이 있다.
(2) 사업제한
공익사업(도로･하천･사방사업･도시계획사업 등)을 원활하고 안전하게 수행하기 위하여 그 사업과 관계가 있는 타인의 재산권에 대하여 가하여지는 제한이다. 즉 당해 공익사업의 사업지･인접지역 또는 사업예정지에서 가하여지는 제한으로써, 이러한 사업제한은 그 내용에 따라 부작위･작위 및 수인부담으로 나누어진다.
(3) 공물제한
사유재산인 특정한 토지･물건이 공공목적(공공용･공용 또는 특허기업용)에 제공되기 때문에 그 목적에 필요한 한도 안에서 그 소유권에 대하여 가하여지는 제한을 말한다.
① 사유공물
소유자의 승낙에 의하여 또는 국가 등이 권력에 의하여, 사유물이 공공용 또는 공용에 제공되면 소유권은 제한된다(사유의 토지가 도로의 부지 또는 지벽을 이루고 있는 경우의 사권행사의 제한).
② 공익기업물건
기업실시의무에 영향을 주지 않는 한 물건을 양도 기타 처분할 수 있으나, 개개의 물건에 대하여 저당권을 설정하는 것 등은 제한된다.
(4) 사용제한
사용제한은 공익사업을 위하여 타인소유의 토지 기타 재산권 위에 ‘사용권을 취득’ 하고 권리자는 그것을 수인하여야할 의무를 부담하는 것을 말한다(국가･공공단체 등 사업주체가 이 사용권에 의거하여 그 물건을 공공용･공용에 제공하는 경우에는 사유공물이 되고 앞에서 설명한 공물제한이 되기도 한다).
그리고 이 사용제한은(다른 공용제한과는 그 성질이 좀 달라서)사용권의 취득이 주안이고, 재산권에 대한 제한은 그 효과이기 때문에, 다른 공용제한과 구별하고 ‘공용사용’ 이라고 하는 수도 있다.
하여튼 공용사용권의 취득은 권리자의 승낙을 얻을 수 없거나 긴급한 사정이 있을 때는 일방적인 행정행위에 의하여 설정되며, 일시 사용(공사･측량･실시조사 등을 위한 타인인 토지에의 출입･통행 등)의 경우가 아니고, 계속적 사용권을 설정할 때에는 원칙적으로 토지수용과 같은 신중한 절차에 의하여야 한다.