1. 법령보충적 행정규칙
행정규칙이 법령보충적 행정규칙(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결)에 해당하는 경우에는 비록 형식은 행정규칙이지만 실질은 법규명령으로서의 효력이 인정되므로, 이를 준수하면 적법한 처분이 되고 이를 위반하면 위법한 처분이 된다.
2. 행정조직 내부업무처리기준에 해당하는 행정규칙
행정조직 내부업무처리기준에 해당하는 행정규칙의 경우에는 대외적으로 국민이나 법원에 대한 구속력은 가지지 않으므로, 행정청이 행정규칙을 준수하여 처분을 내렸다 하더라도 반드시 그 처분이 적법한 것이라고는 할 수 없고, 행정규칙을 위반하여 처분을 내렸다 하더라도 그 이유만으로 그 처분이 위법하게 되는 것은 아니다.
결국 처분의 적법 여부는 행정규칙에서 정한 요건에 합치하는지 여부가 아니라 법률 등 법규성이 있는 관계 법령의 규정을 기준으로 판단하여야 한다. (대법원 2018. 6. 15. 선고 2015두40248 판결)
3. 판례의 태도
한편, 판례는 보충적으로 다음과 같은 입장을 취하고 있음에 유의할 필요가 있다.
행정규칙이 정한 기준에 부합하다고 해서 곧바로 해당 처분이 적법한 것이라고는 할 수 없지만, 행정규칙이 정한 기준 자체가 법령에 합치되지 않거나 이를 적용한 결과가 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 위 기준에 따른 처분이 위법한 것이라고 판단해서는 안 된다고 보고 있으며, (대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결) 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐이므로 행정처분이 행정규칙(특히 재량준칙)을 위반하였다는 이유만으로 위법하게 되는 것은 아니지만, 그 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 그 규칙에 따라야 할 자기 구속을 받게 되므로, 만일 행정청이 재량준칙에 위반하여 처분을 내렸다면 이는 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법한 처분이 된다고 보았다. (대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결)
4. 참고 판례
(1) 대법원 2018. 6. 15. 선고 2015두40248 판결
“행정처분이 법규성이 없는 내부지침 등의 규정에 위배된다고 하더라도 그 이유만으로 처분이 위법하게 되는 것은 아니고, 또 내부지침 등에서 정한 요건에 부합한다고 하여 반드시 그 처분이 적법한 것이라고 할 수도 없다. 처분의 적법 여부는 그러한 내부지침 등에서 정한 요건에 합치하는지 여부가 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규성이 있는 관계 법령의 규정을 기준으로 판단하여야 한다.”
(2) 대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결
“제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다.”
(3) 대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결
“재량준칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 이를 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 다만 그 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다.”