비권력행정은 행정주체가 공권력의 주체로서가 아니라 사업 또는 재산의 관리주체로서 하는 작용으로, 성질상 사인의 사업 경영과 다를 바가 없지만 공공복리와 밀접한 관계가 있는 관계로 실정법상 특수한 법적 규율을 받는 작용을 말한다.
비권력행정은 관리행정이라고도 하며, 권력행정과 국고행정의 중간적 영역을 의미한다. 비권력행정의 행위유형은 다음과 같다.
비권력행위(관리행위, 공법상 계약, 공법상 합동행위, 행정지도, 행정계획)
1. 법률행위
비권력적 법률행위에는 공법상계약, 행정사법, 공법상 합동행위, 형식적 행정행위 등이 있다.
(1) 형식적 행정행위
형식적 행정행위는 기술적으로는 행정행위의 형식을 취하지만 그 본질에 있어서는 권력적 지배의 특징을 갖지 아니하는 비권력적 행정작용인 행위로서 항고소송의 대상이 되는 것을 말한다
형식적행정행위론은 일본에서 나온 견해로 일본의 행정소송법은 처분을 공권력행사로 단순히 규정하여 이에 해당하지 않는 행정작용을 처분의 범주에 포함시키려는 의도에서 출발하였다.
따라서 형식적 행정행위는 강학상의 행정행위에 속하지는 않지만 행정쟁송의 측면에서 특별히 처분성을 인정함으로써 행정쟁송을 가능하도록 하기 위한 것이다.
형식적 행정행위의 예로는 보통 사회보장 급부결정(국민기초생활보장법상의 급여결정)ᆞ보조금의 지급결정ᆞ공공시설(육교, 쓰레기소각장 등)의 설치행위 등이 거론된다.
그런데 국민기초생활보장법상의 급여결정의 경우 상대방에 대한 보호를 법으로 강제하는 것은 아니나, 국가 등에 의해 일방적으로 정해지는 것이므로(예컨대 국민기초생활보장의 경우 신청에 의한 경우나 직권에 의한 것이나 그 결정은 일방적으로 정해지는 것이다) 강학상 행정행위에 포함시키는 견해도 있다. 보조금의 지급결정도 마찬가지이다.
국민기초생활보장법상 급여결정은 종래 일본에서는 보호를 법으로 강제하는 것이 아니라는 점에서 비권력적 공법행위로서 형식적 행정행위의 대표적인 예로 들어졌으나, 최근에는 행정행위라는 점에 대체로 의견이 모아지고 있다. 그 성격에 관해서는 형성적 행위라는 견해(다수설), 확인행위라는 견해 등이 있다.
(2) 공법상 계약
공법상 계약의 개념, 유형, 한계, 특수성 및 행정행위와 공법상 계약의 구별
(3) 공법상 합동행위
공법상 합동행위란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하는 복수당사자의 동일방향의 의사의 합치에 의하여 성립되는 공법행위이다.
2. 사실행위
비권력적 사실행위에는 비구속적 행정계획, 행정지도 등이 있다.
(1) 행정계획
① 행정계획의 의의, 기능, 법적효과 및 행정계획과 손해전보
② 대상에 따른 행정계획의 분류(국토계획, 경제계획, 사회계획)