1. 서론
행정계획에 대한 권리보호 수단으로는 절차적 보호, 신뢰보호(계획보장청구권), 행정쟁송, 손실보상 등이 있다.
먼저 절차적 보호에 관해서는 행정계획은 직ᆞ간접으로 국민생활에 영향을 주므로 행정계획의 적정화와 이해관계인 보호를 위해 계획의 입안과 결정과정에서 이해관계인의 참여 등 절차적 보장을 확립할 필요가 있다.
2. 신뢰보호
도시ᆞ군관리계획 등 행정계획을 신뢰하고, 자본을 투하하여 사업에 착수한 자는 계획의 폐지ᆞ변경으로 예측하지 못하는 손해를 입게 될 수 있는데, 이 때 신뢰보호견지에서 계획보장청구권의 인정여부가 논의된다.
(1) 계획보장청구권의 의의
계획보장청구권은 행정계획에 대한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 인정된 행정주체에 대한 권리를 총칭하는 말이다.
이것은 국민이 행정계획을 신뢰하고 투자를 하는 등 여러 가지 조치를 하게 되는데, 계획의 변경 또는 폐지로 불이익을 겪게 되는 경우에 이를 구제할 필요가 있어 등장한 이론이다.
그런데 계획이란 것은 애초에 변경가능성이 내재되어 있어 계획보장청구권의 인정이 용이하지는 아니하다. 따라서 행정계획변경의 필요성과 국민의 신뢰보호를 조화시킬 필요가 있다. 계획보장청구권에는 계획존속청구권, 계획집행청구권, 경과조치청구권, 손해배상청구권, 손실보상청구권 등이 포함된다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에는 도시ᆞ군계획시설의 부지로 지정한 후 10년 이내에 도시계획시설사업을 시행하지 않는 경우에 해당 토지 소유자는 관련 지방자치단체에 대하여 매수청구권을 행사할 수 있도록 하고 있는데 이것은 계획이행청구권에 갈음하는 청구권이라고 할 것이다(법 제47조)
(2) 계획존속청구권
계획존속청구권은 행정계획의 변경 또는 폐지에 대해 그 계획의 존속을 주장하는 권리이다.
인정요건으로는 ①계획의 존속을 청구하는 자의 개인적 이익이 법에 의해 보호될 것 ②계획의 변경 또는 폐지로 인한 이익보다 상대방의 신뢰이익이 더 클 것 등이다.
(3) 계획이행청구권(계획준수청구권ᆞ계획집행청구권)
계획준수청구권은 행정기관이 구속적 행정계획을 위반하지 말 것을 말한다.
이것은 구속적 행정계획의 경우에만 존재한다. 계획집행청구권은 행정기관에게 목표를 달성할 수 있도록 계획을 집행할 것을 청구하는 것을 말한다.
집행에는 재량권이 있어 집행의무가 인정되기 위해서는 계획집행으로 인한 이익이 계획을 집행하지 않음으로 인한 공익보다 훨씬 커야 한다.
또한, 양자 모두 계획의 준수 또는 집행을 청구하는 자의 개인적 이익이 계획법규에 의해 보호되고 있어야 하고, 행정청에게 준수 의무가 있어야 한다.
그런데, 이런 요건이 충족된다 하더라도 계획에는 행정청의 폭넓은 재량이 인정되므로 계획이행청구권이 인용되기는 쉽지 않다.
(4) 경과조치(적응조치)청구권
경과조치청구권은 계획의 변경이나 폐지로 인하여 재산상 손실을 입게 될 개인이 새로운 상황에 적응할 수 있도록 경과조치를 요구할 수 있는 권리를 말한다.
예컨대 도로계획에 근거하여 투자한 자의 사업변경을 위하여 재정적 지원을 하는 것 등을 말한다. 이 조치는 명시적 법령의 근거가 있는 경우에만 할 수 있다.
(5) 계획폐지ᆞ변경청구권
일반적으로 계획보장청구권은 계획의 존속과 집행에 관한 개인의 신뢰를 보호하고자 하는 것이나, 계획이 확정된 후 사정변경이나 관련 개인의 권익침해 등의 이유가 있는 경우에 그 계획의 변경이나 폐지를 청구할 수 있다. 따라서 계획폐지ᆞ변경청구권은 계획에 대한 신뢰보호에 관한 것이 아니다.
일반적으로 계획은 공익을 목적으로 하지 사익을 목적으로 하지 않으며, 행정계획의 변경에는 폭넓은 재량이 인정되므로 원칙적으로 계획폐지ᆞ변경청구권은 인정되지 않는다. 또한 인정되는 경우에도 무하자재량행사청구권의 성질을 가지는 경우가 많다.
다만 행정계획이 행정행위의 성격을 갖고 사정변경으로 인하여 계획변경 내지 철회를 하지 않는 경우에 관련 개인의 기본권을 침해한다면 계획재량은 0으로 수축되므로 계획변경 내지 폐지청구권이 인정될 수 있을 것이다.
예외적으로 법규상, 조리상 계획변경청구권이 인정되는 경우로는 다음과 같은 예가 있다. ①일정한 행정처분을 구하는 신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 국토이용계획신청을 거부하는 것이 당해 행정처분 자체를 거부하는 결과가 되는 경우 ②도시ᆞ군계획 구역 내에 토지를 소유하고 있는 주민이 도시계획입안을 신청하는 경우 ③문화재보호구역 내의 토지소유자가 문화재보호구역의 지정 해제를 신청하는 경우 등에는 계획변경청구권이 인정된다.
3. 행정쟁송
행정계획은 행정작용에 대한 일반적 계획일 뿐, 구체적으로 개인의 권익에 영향을 미치는 처분이 아닌 경우, 구체적 사건성을 인정할 수 없어 행정쟁송을 부인하는 것이 일반적이다. 그러나, 개인의 권익에 일정한 법적 효과를 미치는 일반처분적 행정계획에 대해서는 행정쟁송을 제기할 수 있다.
행정쟁송을 통한 권리구제는 계획재량을 비롯하여 행정계획의 처분성여부, 사건의 성숙성여부, 다른 계획과의 관계 등으로 인하여 사정판결을 받을 가능성 등으로 인하여 그리 용이하지는 않다.
4. 손실보상
예컨대 자신의 토지가 상업지역에서 주택지역으로 변경되었다거나, 개발제한구역으로 묶이게 되었다거나 하는 사정으로 지가가 폭락한 경우 손실보상의 문제가 발생할 수 있다.
이와 같이 행정계획으로 인해 상대방이 현실적으로 손해를 입은 경우는 그것이 단순한 재산권에 대한 사회적 제약을 넘어선 이른바 ‘특별한 희생’이라고 인식되면 손실보상이 취해져야 한다.
행정계획으로 인한 손실보상은 재산권에 대한 대물적 보상의 차원을 넘어 생활보상의 이론으로까지 전개되고 있다.
그러나 현실적으로는 계획제한으로 인하여 발생한 손실에 관하여 이를 보상해주는 법규정은 거의 없으므로 문제점으로 제기되고 있다. 이 경우 헌법 제23조 제3항을 유추적용하여 손실보상청구권을 인정할 수 있다는 견해가 있다.