제1항 행정규칙의 의의
1. 행정규칙이란?
행정기관이 법률의 수권 없이 그 권한내에서 정립하는 일반적, 추상적 규율을 말한다. 법률의 수권없이 정립되는 것이므로 국민의 권리, 의무에 관한 사항(외부관계를 규율할 수 없음)을 규정할 수 없으며 행정조직내부의 조직이나 활동을 규율하는데 그친다는 점이 법규명령과 다르다. 즉 행정규칙은 행정법규가 아니다.
행정규칙은 고시·공고·지침 등과 훈령·지시·예규·일일명령 등의 두 그룹으로 구분할 수 있다. 전자는 주로 결정된 행정사항을 하위 행정기관에 하달하는 형식으로 행해지고, 후자는 주로 상급청이 하급청에 권한행사를 지휘하는 것을 목적으로 한다. 훈령·지시·예규·일일명령 등을 모두 포괄하여 훈령 혹은 훈령 등이라고 부르기도 한다. 또 행정규칙은 독일의 [특별권력관계 이론]을 바탕으로 형성되었으며, 오토 마이어(O. Mayer)에 의해 체계화되었다. 행정규칙은 행정명령(이상규 등)이라고 하기도 하고, 행정규정이라고 표현하기도 한다.
2. 행정규칙의 예
아래 국가공무원법 제78조 1항 3호의 내용을 분명히 하기 위해 행정규칙으로 정할 수 있다.
[국가공무원법]
제78조 (징계사유) ①공무원이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 징계의결의 요구를 하여야 하고 동징계의결의 결과에 따라 징계처분을 행하여야 한다.<개정 1963.12.16, 1981.4.20>
- 이 법 및 이 법에 의한 명령에 위반하였을 때
- 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)에 위반하거나 직무를 태만한 때
- 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때
여기서 “체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때”가 과연 어느 때인가를 행정규칙으로 정할 수 있다. 예컨대 형사처벌을 받는 경우는 공무원 전체에 대한 불명예로 볼 수 있을 것이다.
제2항 행정규칙의 유형
1. 형식에 따른 구분
(1) 훈령 등의 의의
훈령은 예규, 지시, 일일명령 등(이를 총칭하여 훈령 등이라 한다)과 함께 지시문서로 불린다. 지시문서란 행정기관이 하급기관 또는 소속공무원에게 일정한 사항을 지시하는 문서이다.
① 훈령
훈령이란 상급기관이 하급기관의 권한행사를 상당히 장기간에 걸쳐 일반적으로 지시하기 위하여 발하는 명령 및 지시문서로, 조문 형식 또는 시행문형식으로 누년일련번호에 의해 작성 발령된 것이다(예, 경찰법제사무처리규칙). 훈령에는 형식이 없으므로 조문형식 혹은 시행문 형식은 훈시규정이고, 구술로도 할 수 있다.
② 예규
예규란 행정사무의 통일을 기하여 위하여 반복적인 사무의 처리 기준을 제시하는 명령 또는 지시문서로, 조문 형식 또는 시행문형식으로 누년일련번호에 의해 작성 발령된 것이다.
③ 지시
지시란 상급관청이 하급관청에 대하여 개별적, 구체적 지휘를 위하여 발하는 명령으로, 훈령이 일반적 명령인데 비해, 지시는 구체적 명령이다.
④ 일일명령
일일명령이란 당직, 출장, 특근, 휴가 등 일일업무에 관한 발하는 명령이다.
행정규칙과 유사하지만 행정규칙에 포함시킬 수 없는 것으로 직무명령이 있다. 훈령 등은 상급기관에서 하급기관으로 발하는 명령인데 비해 직무명령은 상급자가 하급자에게 발하는 명령이므로, 훈령, 지시등과 직무명령은 서로 구별된다.
(2) 고시 등
행정청이 법령이 정하는 일정한 사항을 불특정 다수인에게 알리는 것으로 고시, 공고, 지침 등(고시 등이라 한다)이 있다. 고시 등은 일반인에게 공표된다는 점에서 다른 행정규칙과 차이가 있다.
고시 등의 법적 성질은 일률적으로 결정되는 것이 아니라 고시에 담긴 내용에 따라 결정된다. 즉 고시가 일반ᆞ추상적 성격을 가질 때는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 고시가 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한다.(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141)
2. 내용에 따른 구분
(1) 조직규칙
행정기관이 보조기관 또는 소속관서의 조직, 내부적 권한분배, 사무처리방법 등을 규율하기 위한 규칙으로 예컨대 사무분장규정(事務分擔規定) 등이 있다.
(2) 근무규칙
상급기관이 하급기관의 근무에 관한 사항을 계속적으로 규율하기 위한 규칙으로 예컨대 훈령(訓令), 예규(例規), 고시(告示), 통첩(通牒), 지시(指示), 일일명령(一日命令) 등이 있다.
(3) 영조물규칙
국공립학교, 도서관 등 영조물의 관리청이 영조물의 조직, 관리, 사용 등을 규율하기 위하여 발하는 규칙으로 국립학교규칙, 시립도서관열람규칙 등이 있다.
(4) 행위통제규칙
행정기관을 행위 면에서 통제, 지도하는 규칙으로 재량권의 행사기준을 정하는 재량준칙, 법령의 해석상 통일을 위한 규범해석규칙, 관련 법률의 부재 시 또는 불충분한 경우에 발하는 법률대위(대체)규칙, 전문분야에서 상위 법령을 구체화하는 규범구체화규칙, 상위법령을 보충하는 법령보충규칙 등이 있다.