1. 의의와 성질
행정주체가 일정한 행정활동목표를 설정하고 서로 관련되는 행정수단의 종합조정을 통하여 장래 일정한 시점에 있어서의 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것을 말한다.
그 성질에 관해서는 일률적으로 말할 수 없으며, 여기에는 국민을 구속하는 계획이나 행정기관을 구속하는 계획도 있고, 그렇지 아니한 것도 있다.
예컨대 국민을 구속하는 일반처분적 성질을 지닌 계획으로는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시ᆞ군관리계획의 내용으로서의 용도지역ᆞ용도지구 및 용도구역(예: 개발제한구역)의 지정 등과 토지구획정리사업계획 등이 있고, 행정규칙의 성질을 지는 계획으로는 국가계획, 광역도시계획, 도시ᆞ군기본계획 등이, 행정지도의 성질을 지닌 계획으로는 비권력적인 성격의 도시정비계획 등이 있다.
2. 기능
행정계획의 기능으로는 ① 목적설정적 기능 ② 행정수단의 종합․조정적 기능 ③ 행정과 국민과의 매개적 기능 등이 있다.
3. 행정계획의 종류
(1) 구속력에 의한 분류
① 구속적 계획
i) 행정기관 내지 다른 계획에 대한 구속적 계획
정부의 기본운영계획, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 국가계획, 광역도시계획, 도시ᆞ군기본계획 등이 있다. 정부의 기본운영계획은 중앙부처의 예산요구서 작성의 지침이 되며, 광역도시계획, 도시ᆞ군기본계획은 도시ᆞ군관리계획의 작성의 지침이 된다. 따라서 대국민적 구속력이 없고 하위계획을 작성하는 지침이 된다. 따라서 행정규칙적 계획으로 분류한다.
ii) 일반 국민에 대한 구속적 행정계획
예컨대「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의해 도시ᆞ군관리계획이 수립되면 용도지역이나 지구 및 구역 내에서는 건축물에 일정한 제한이 가해진다. 이것은 행정계획 자체에서 생기는 것이 아니라 행정계획에 의해 법률이 일정한 법적 효과를 부여하기 때문이다. 예컨대「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 수립되어 개발제한구역이 지정되면 그 구역 내의 토지에 소유권을 가진 자는 그 재산권 행사에 관하여 일정한 행위제한이 따르게 된다.
그런데 이러한 계획의 성질에 관해서는 일반처분적인 것이라고 하는 견해와 행정상 입법에 해당하는 것이라고 하는 견해가 있다.
① 행정입법설에 따르면 행정계획은 일반적‧추상적 규율이므로 행정입법의 한 형식이라고 한다.
② 행정처분설에서는 국민의 조기 권리구제를 위하여 행정계획의 항고쟁송 대상성을 긍정한다.
③ 판례는 도시ᆞ군관리계획의 결정행위의 성질에 관하여 처분성을 긍정하였다(대판 1982. 3. 9. 80누105).
도시ᆞ군관리계획을 위시한 행정계획은 행정행위가 아님은 물론이다. 왜냐하면 개별적ㆍ구체적 규율이 아니라, 일반적ㆍ추상적 규율이기 때문이다. 전국민을 대상으로 하는 전국계획이 있을 정도로 일반적이며, 20년 단위 장기계획이 있을 정도로 추상적이다. 그럼에도 대법원이 도시ᆞ군관리계획을 설정하는 행위를 행정처분으로 본 이유는 도시ᆞ군관리계획은 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치는 구속적 계획이며, 도시ᆞ군관리계획의 입안단계에서 이를 공격하지 않을 경우 후속 행정행위의 발동단계에서는 계획의 집중효가 발생하여 권리구제가 어렵기 때문이다.
그러나 이와 같이 일반처분성을 인정함으로써 취소소송의 쟁송가능성이 열리긴 하나, 그것이 언제나 용이한 것은 아니다. 왜냐하면 ① 계획재량이 존재하기 때문에 국민의 법률상 이익의 폭이 좁고, ② 기성사실의 성취로 사정판결의 가능성이 있기 때문이다.
한편, 도시ᆞ군관리계획 중에서도 ①용도지역ᆞ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 ②개발제한구역ᆞ시가화조정구역ᆞ수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 ③기반시설의 설치ᆞ정비 또는 개량에 관한 계획 ④도시개발사업 또는 재개발사업에 관한 계획 등 개별 계획은 각기 성질을 달리하기 때문에 그 법적 성질을 일률적으로 말하기 어렵고 각 계획마다 개별적으로 판단하여야 한다. 이중 ①과 ②에 관한 도시ᆞ군 관리계획 결정은 물건의 상태규율로서 간접적으로 관련된 사람에게 법적 효과를 발생시킨다는 점에서 물적 행정행위의 성격을 갖는 일반처분이라고 본다(정하중).
② 행정지도적 계획
대내외적으로 아무런 구속력이 없고, 다만 보조금, 장려금 지급 등의 조성적 수단을 통하여 일정한 방향으로 국민들을 유도하기 위한 계획이다. 예컨대 비권력적 도시정비계획, 출산제한을 위한 인구계획 등이 여기에 해당한다.
③ 단순 지침적 계획
구체적인 목표나 구속력을 가지지 아니하고 장래의 전망 내지, 행정방향에 대한 단순한 방향을 제시하는 것이다. 예컨대 각종의 경제계획, 개발계획 등이 여기에 속하며 또, 체육진흥계획, 문예진흥계획 등도 여기에 해당한다. ‘백서’의 형식으로 공표되는 경우도 많다.
(2) 대상에 따른 분류
대상에 따른 행정계획의 분류(국토계획, 경제계획, 사회계획)
(3) 형식에 따른 분류
법률형식에 의한 계획, 예산형식에 의한 계획, 명령 또는 조례형식에 의한 계획, 행정행위 형식에
의한 계획 등이 있다. 예컨대 독일의 경우 예산이 법률의 형식으로 책정되고, 지방자치단체 등의 건
설계획은 조례의 형식으로 정해진다.
(4) 기간에 따른 분류
장기계획, 중기계획, 연도계획 등이 있다. 여기서 장기는 6년 이상, 중기는 2년에서 5년까지를 말하기도 한다(비상대비자원관리법시행령 제3조).